Umstellung von Kameralistik auf Doppik
Ein übergeordnetes Ziel von Bund, Ländern und Kommunen besteht von jeher darin, die Zielerreichung (Effektivität) und die Wirtschaftlichkeit (Effizienz) des Verwaltungshandelns zu verbessern.
Erreicht werden soll dies durch ein System der zielbezogenen Steuerung (Output-Orientierung) sowie durch die Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung auf Ebene der Dezernate, Ämter und Fachbereiche (Dezentralisierung).
Zu diesem Zweck haben sich die meisten Reformkommunen seit Anfang der 1990er Jahre mit den erforderlichen Reformelementen auseinandergesetzt und ihren Schwerpunkt vor allem auf das Haushalts- und Rechnungswesen gelegt (Budgetierung, Produktbildung, Kosten- und Leistungsrechnung). Die entwickelten Instrumente konnten ihre volle Wirkung jedoch nicht entfalten, weil sie als einzelne Reformelemente nicht in den kameralen Haushalt eingebunden und auch nicht schlüssig miteinander verknüpft waren.
Um die erarbeiteten betriebswirtschaftlichen Instrumente zu einem in sich schlüssigem Planungs- und Steuerungssystem zu verbinden und in den Haushalt zu integrieren, haben seit Mitte der 90er Jahre einzelne Kommunen begonnen, ihr kamerales Haushalts- und Rechnungswesen auf ein am Handelsgesetzbuch orientiertes Rechnungswesen umzustellen.
Die in den einzelnen Ländern zum Teil unterschiedlich verlaufenden Entwicklungen haben die Ständige Konferenz der Innenminister und Senatoren der Länder veranlasst, Ende 2003 Standards für den Übergang vom zahlungsorientierten Haushalts- und Rechnungswesen hin zum ressourcenverbrauchsorientierten, doppischen Rechnungswesen zu setzen.
Die Umsetzung dieser Regelungen in Landesrecht versetzt die Kommunen in die Lage, die bereits zuvor verfolgten Ziele durch verschiedene Maßnahmen zu erreichen:
- Die Darstellung messbarer, mit den Leistungen verbundener Ziele im Haushalt ermöglicht eine Verbesserung der Zielerreichung (Effektivität).
- Die produktbezogene Erfassung der mit der Leistungserstellung verbundenen Aufwendungen und Erträge, deren Einbeziehung in den Haushalt und Verknüpfung mit Budgets kann die Wirtschaftlichkeit verbessern (Effizienz).
- Der Gesamtabschluss ("Konzernbilanz") ermöglicht einen aussagefähigen und vollständigen Überblick über die Finanz-, Vermögens- und Ertragslage über alle Aktivitäten einer Kommune unabhängig davon, in welcher Rechtsform sie wahrgenommen werden.
- Die periodengerechte Erfassung der Aufwendungen (zum Beispiel Abschreibungen und Rückstellungen) und Erträge und deren Einbeziehung in den Haushalt beziehungsweise Haushaltsausgleich fördert die Planung in mehr als einer Periode und sorgt so für eine langfristige Substanzerhaltung ("Intergenerative Gerechtigkeit").
- Die Ableitung der Haushaltsansätze aus den Zielen und Leistungen ermöglicht der Politik und der Verwaltungsführung, gleichzeitig Leistungs- und Ressourcenvorgaben zu steuern und ihre Planungen und Entscheidungen an wirtschaftlichen Informationen und Erwägungen auszurichten.
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